Økonomiske interesser kan trumfe sikkerhet når Russland ønsker å redusere krav til isklassifisering

Rosatomflot icebreaker escorting a convoy of vessels through the icy waters of the Northern Sea Route.
Rosatomflot icebreaker escorting a convoy of vessels through the icy waters of the Northern Sea Route. Source: (Courtesy of Rosatomflot) // En isbryter fra Rosatomflot eskorterer en konvoi av skip gjennom islagte farvann langs den nordlige sjøruten. (Foto: Rosatomflot)
Det russiske transportdepartementet har foreslått en omfattende oppmyking av kravene til isklassifisering av skipene som seiler langs den nordlige sjøruten (NSR). Endringene er foreslått å trå i kraft fra og med mai 2019. Russlands største uavhengige naturgassprodusent Novatek vil tjene på endringene. Selskapet opererer det store Yamal LNG-anlegget og er avhengige av NSR for å eksportere sine produkter.

I øyeblikket er det kun fartøy med isklassifisering Arc7 eller høyere som har tillatelse til å navigere langs den nordlige sjøruten vinterstid. Novatek sliter imidlertid med mangel på slike skip, som er dyre å bygge og drive. Selskapet supplerer derfor flåten sin med lavere klassifiserte skip gjennom sommeren og høsten. Dersom endringene blir vedtatt, vil selskapets flåte av Arc4 og Arc5-klassifisering, som i dag ikke har lov til å navigere langs NSR etter 30. november, kunne seile langs den nordlige sjøruten også vinterstid, da med isbryter-eskorte.

 

Økonomisk shipping-sikkerhet

Det russiske transportministeriet begrunner den foreslåtte endringen med de negative økonomiske konsekvensene av den nåværende ordningen. "Forbudet mot fartøy med lavere isklassifisering i områder med fordelaktige isforhold resulterer i økt transporttid og avbryter arbeidsflyten for transportskip [primært LNG-lasateskip] til NSR-havnen i Sabetta", ifølge det nye reguleringsutkastet. Det indikerer at press fra Novatek kan være hovedkilden til fremstøtet om å redusere på kravene til isklassifisering.

Kritikere påpeker at de nåværende reglene, som har vært gjeldende i over et tiår, er avgjørende for å sikre trygg navigasjon langs den nordlige sjøruten. "Gjennom å utvanne reguleringene for den nordlige sjøruten for å motvirke den eksisterende mangelen på Arc7-skip velger den russiske regjeringen kortsiktig økonomisk gevinst over shipping-sikkerhet og miljøhensyn, og på den måte tar den [rejgeringen] risikoer som den tidligere – klokelig – ikke ønsket å ta”, forklarer Michael Byers, Professor og leder for forskning på global politikk og internasjonal rett ved University of British Columbia.

På samme måte er noen av Russlands partnere på arktisk shipping oppmerksomme på faren ved å øke shipping i Arktis. HNN har tidligere rapportert om at Japans utenriksminister har fremhevet et støttesystem for skipsnavigasjon kalt ‘Venus’, et system som gir destinasjonsspesifikk informasjon om isforhold.

 

Mindre is, mer sikkerhet?

Transportdepartementet argumenterer med at isforholdene er i endring og at noen deler av sjøruten er mer tilgjengelige i dag enn de var for ti år siden. Minkende utbredelse av sjøis betyr imidlertid ikke at omgivelsene man her navigerer i blir enklere, sier eksperter. "Isforholdene kan bli mer uforutsigbare ettersom havis, inkludert både store og små flak og isberg, beveger seg mer utforutsigbart", sier Simon Walmsley, Havdirektør i Verdens Naturfond (WWF).

Videre blir departementets argumentasjonssammenheng svekket av det faktum at de foreslåtte endringene i hovedsak vil gjelde for navigering vinterstid. "Det er vanskelig å rettferdiggjøre en slik endring, for selv om NSR er mer isfri sommerstid, er isforholdene og forholdene generelt ekstremt utfordrende vinterstid”, sier Walmsley. En rekke uhell og nestenulykker som har skjedd selv med strengere standarder, illustrerer farene som er forbundet med å redusere kravene til sikkerhetsstandard.

Og forholdene er ikke bare krevende om vinteren. De vestlige delene av NSR, som er viktig for at Novatek skal ha adkomst til Yamal LNG-anlegget, opplevde tidlig sommeren 2018 de tøffeste isforholdene på over ti år, og atomdrevne isbrytere måtte utvide sesongen for å eskortere selv Arc7-lasteskip.

 

Mangler håndhevelse av lovgivningen

Navigasjonsreglene for den nordlige sjøruten (NSR) angir hvilken is-klassifisering fartøy må ha for å få tillatelse til å navigere for hver av de sju delene av NSR til hvilken tid på året, under hvilke isforhold og hvorvidt dette kan skje med eller uten eskorte av isbrytere. Tjenestemenn foreslår at mer nøyaktige regionale isforhold kan etableres ved å dele NSR opp i 28 seksjoner, og at dette "vil tillate fartøy med lavere is-klassifisering en utvidet navigering langs NSR".

En mer eksakt definisjon av isforholdene på regionnivå kan på papiret se ut til å gi bedre tilgang samtidig som man ivaretar sikkerhetsmarginene. Administrasjonen for den nordlige sjøruten (NSRA), som er en del av transportdepartementet, har imidlertid svært liten makt til å håndheve reglene langs sjøruta, og hundrevis av brudd på reglene om is-klassifisering ble registrert mellom 2015 og 2017. For å si det enkelt: hundrevis av fartøy klassifisert som Arc4 og Arc5 seilte inn i farvann de ikke hadde tillatelse til å være i og de har ikke måttet stå til ansvar for det. En slik mangel på håndhevelse lover ikke godt for sikkerheten etter de foreslåtte endringene, som vil medføre et større antall fartøy med lavere is-kapasitet langs sjøruta.

Det som behøves, er fullstendige og korrekte reise-baserte risikovurderinger. "Disse må ta høyde for økt trafikk, endrede forhold, et økende antall lovbrudd/hendelser og avhjelpende tiltak over en betydelig tidsperiode" sier Walmsley. Han legger vekt på at prosessen må være transparent, det må etableres klare kriterier og en vitenskapelig basert begrunnelse for endringene i lovgivningen.

Som et tegn på hva som ville komme og på det politiske presset NSRA opplever, sluttet organisasjonen å offentliggjøre informasjon i det hele tatt om regelbrudd i 2018, etter å ha registrert nesten 100 slike bare i 2017. Med de foreslåtte lovendringene ville mer enn halvparten av regelbruddene registrert i perioden 2014-2017 simpelthen ikke lenger "eksistere". Kritikere spør om dette er et forsøk på å lage reguleringer som passer til næringslivets behov langs ruten. "Yamal LNG og senere LNG-prosjekter i regionen har høy prioritet, ikke bare for Novatek, men også for Russland, og det oppfattes å være en frykt for mangel på LNG-fartøy med isbryterkapasitet", utdyper Arild Moe, seniorforsker ved Fridtjof Nansens Institutt.

 

Konflikt om LNG-fartøy fører til endringer i sikkerhet

Våren 2018 ble Boris Vilkitsky, et av LNG-lasteskipene som transporterer LNG for Novatek, et skip som vanligvis er klassifisert som et solid Arc7-skip, midlertidig nedgradert til Arc4 på grunn av et problem med baugpropellene. Som HNN rapporterte, resulterte dette i en konflikt mellom NSRA og Transportdepartementet på den ene siden, og Novatek og Rosatomflot på den andre siden. De to førstnevnte tok fartøyet i kortvarig arrest, mens de to sistnevnte hevdet at skipet var i stand til å navigere trygt selv med Arc4-klassifisering.

Helt siden denne hendelsen har Novatek og Rosatomflot utøvd press på Transportdepartementet for å få det til å gjennomgå navigasjonsregulativet og klargjøre hva som er ansvaret for hhv skipsoperatører og isbryter-operatører, og å muligens slakke av på kravene om is-klassifisering.

I tilfellet med Boris Vilkitsky hadde skipets kaptein ikke informert kapteinen på isbryter-eskorteskipet om at is-klassifiseringen hadde blitt redusert. Dette gjorde at Rosatomflot som leverandør av isbrytertjenester havnet midt i en konflikt mellom Novatek og NSRA. De foreslåtte reguleringene vil etablere "gjensidig ansvar for kapteiner på fartøy og isbrytere". Kapteiner på skip med eskorte vil måtte informere isbryteren om fartøyets begrensninger eller funksjonsfeil, og isbryter-kapteinene vil på sin side være ansvarlige for å vurdere isforholdene og for å sikre sikkerheten for fartøyet han eller hun eskorterer.

Eksperter tviler på at et slikt system er gjennomførbart og tilstrekkelig for de vanskelige farvannene langs NSR. Selv om de nye reguleringene ville gi mer fleksibilitet hva gjelder lokale isforhold, vil det også legge enda mer ansvar på et fartøys kaptein for å ivareta sikkerhet, og det vil kreve at de foretar sanntidsvurderinger av sikkerheten heller enn å følge universelt etablerte og gjeldende retningslinjer.

Boris Vilkitsky-hendelsen viser hvordan gjeldende regelverk står i veien for Russlands mål om å raskt etablere og eksportere hydrokarbonressurser langs NSR. "Den eneste rettferdiggjøringen av lover og reguleringer er at de guider og begrenser fremtidige handlinger selv når det er ubeleilig", avslutter Byers. Det ser definitivt ut som om de eksisterende navigasjonsreglene for NSR har blitt ubeleilige.

Tags